استعلام :
خواهشمند است در خصوص اشخاص فاقد شناسنامه (فاقد سند سجلی یا ورقه) به پرسش‌های زیر پاسخ دهید:
1- با توجه به ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدی و بند «الف» دستورالعمل اجرایی این ماده مصوب 8/3/1381 شورای عالی ثبت احوال و رأی وحدت رویه شماره 748 مورخ 1395/1/24 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، آیا مراجعه اشخاص فاقد سند سجلی به طور مستقیم به مراجع قضایی صحیح است؟
توضیح آنکه بند «الف» دستورالعمل یادشده برای فاقدین سند سجلی، تشریفاتی؛ از قبیل تشکیل پرونده از سوی ثبت احوال، معرفی متقاضی به پزشکی قانونی برای تعیین سن، ارجاع به بایگانی اسناد سجلی، معرفی به اداره تشخیص هویت، انعکاس موضوع به پایگاه اطلاعات مردودین تابعیت، احراز هویت از مرجع انتظامی و اداره اطلاعات و در نهایت بررسی توسط شورای تأمین محل را پیش‌بینی کرده است؛ از سوی دیگر رأی وحدت رویه شماره 748 مورخ 1395/1/24 هیأت عمومی دیوان عالی کشور بیان داشته است: «... چنانچه شخصی که فاقد شناسنامه باشد به ادعای ایرانی بودن، الزام اداره ثبت احوال را به صدور شناسنامه برای خود درخواست کند، دعوای او در دادگاه قابل رسیدگی است، لکن الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه منوط به آن است که به طریقی که در قانون ثبت احوال پیش‌بینی شده احراز شود که متقاضی، شرایطی که در قانون برای صدور شناسنامه مقرر شده است، از جمله شرایط موضوع ماده 45 اصلاحی قانون (هویت و تابعیت) را دارد یا نه ...» با توجه به این مستندات یاد شده، دو دیدگاه کلی در محاکم حقوقی (اعم از نخستین و تجدیدنظر) وجود دارد:
دیدگاه نخست. برخی معتقدند هرگاه شخص فاقد سند سجلی بدون مراجعه به اداره ثبت احوال، دعوای مستقیم الزام به تنظیم سند سجلی و صدور شناسنامه را در دادگاه مطرح کند، موضوع تا پیش از انجام تشریفات مذکور در بند «الف» دستورالعمل یاد شده قابلیت استماع ندارد و دو تصمیم می‌تواند حسب مورد اتخاذ شود؛ قرار عدم استماع دعوا یا قرار اناطه (توقف دادرسی).
دیدگاه دوم. برخی بر این عقیده‌اند که وفق رأی وحدت رویه شماره 748 مورخ 24/1/1395 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، دادگاه رأساً وارد رسیدگی می‌شود و استعلامات لازم را انجام می‌دهد و دستورالعمل یادشده برای اداره ثبت احوال است و دادگاه تکلیفی به رعایت این دستورالعمل ندارد و می‌تواند در جهت احراز هویت و تابعیت فرد، اقدامات لازم را انجام دهد.
با توجه به مراتب فوق، اعلام فرمایید کدام دیدگاه منطبق بر قانون است؟ چنانچه دیدگاه نخست پذیرفته شود، کدام تصمیم دادگاه مناسب‌تر است؛ قرار عدم استماع دعوا یا قرار اناطه (توقف دادرسی)؟
2- اولاً، براساس دیدگاهی که رسیدگی مستقیم دادگاه به دعوای «الزام به تنظیم سند سجلی و صدور شناسنامه» و احراز هویت و تابعیت فرد توسط دادگاه حقوقی را جایز می‌داند، آیا می‌توان گفت که رأی وحدت رویه شماره 748 مورخ 24/1/1395 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، ناسخ بند «الف» دستورالعمل ماده 45 اصلاحی قانون ثبت احوال مصوب 8/3/1381 شورای عالی ثبت احوال است؟
لازمه پذیرش این دیدگاه، نادیده گرفتن و بی‌اثر دانستن مقررات بند «الف» دستورالعمل یادشده است. ثانیاً، آیا رأی وحدت رویه که در مقام تفسیر مفاد یک ماده قانونی یا رفع اختلاف نسبت به موضوع خاص است، می‌تواند ناسخ دستورالعمل مصوب شواری عالی ثبت احوال کشور باشد؛ به ویژه آنکه رأی وحدت رویه شماره 337 مورخ 1381/9/24 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، عدم مغایرت آن را با قانون مورد تأکید مجدد قرار داده است.
3- در خصوص اشخاص فاقد سند سجلی، آیا با ارائه حکم اثبات نسب به پدر و مادر ایرانی (یا پدر ایرانی)، تردید در هویت و یا تابعیت ایرانی متقاضی قابل پذیرش است؟
4- با توجه به بند «الف» دستورالعمل اجرایی ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 8/3/1381 شورای عالی ثبت احوال، در خصوص اشخاص فاقد سند سجلی، در صورت تردید در هویت و تابعیت پرونده به شورای تأمین ارسال می‌شود. چنانچه شورای تأمین تابعیت ایرانی متقاضی را رد کند، دو دیدگاه وجود دارد؛ برخی معتقدند طبق بند «الف» دستورالعمل یاد شده، پرونده به ثبت احوال اعاده و مراتب به نیروی انتظامی و وزارت امور خارجه برای اقدامات قانونی اعلام و در نهایت بایگانی می‌شود.
گروه دوم معتقدند وفق رویه عملی موجود پس از عدم تأیید تابعیت ایرانی متقاضی از سوی شورای تأمین، تصمیم آن شورا به متقاضی سند سجلی و شناسنامه ابلاغ و در صورت اعتراض به این تصمیم، در هیأت حل اختلاف ثبت احوال به موضوع رسیدگی می‌شود و به اعتراض به تصمیم هیأت اخیر نیز در دادگاه حقوقی رسیدگی و اعتراض به این رأی نیز در دادگاه تجدیدنظر استان رسیدگی می‌شود.
با توجه به مراتب یادشده، خواهشمند است اعلام فرمایید:
اولاً، ماهیت تصمیم شورای تأمین در مورد تابعیت متقاضی چیست؟ آیا گزارش، تصمیم مرجع اداری، و یا تصمیم مرجع شبه‌قضایی است؟ آیا این تصمیم قابلیت اعتراض دارد؟
ثانیاً، در صورت قابلیت اعتراض، ابلاغ تصمیم یادشده بر عهده کدام مرجع است؟ آیا اعتراض به تصمیم شورای تأمین دارای مهلت است؟ در صورت داشتن مهلت، مهلت اعتراض چه میزان است؟
مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض به تصمیم شورای تأمین در خصوص تابعیت متقاضی فاقد سند سجلی کدام است؟ هیأت حل اختلاف اداره ثبت احوال؛ دیوان عدالت اداری؛ دادگاه عمومی حقوقی و یا دیگر مراجع ذی‌صلاح؟
5- با توجه به گزارش پرونده و منطوق رأی وحدت رویه شماره 658 مورخ 20/1/1381 هیأت عمومی دیوان عالی کشور که راجع به اشخاص مشکوک‌‌التابعه است و گزارش هر دو پرونده مربوط به «ابطال شناسنامه شخص» است، یعنی فردی که شناسنامه دارد و بعداً تابعیت او مورد تردید واقع شده و توسط هیأت حل اختلاف ثبت احوال شناسنامه ابطال شده است، آیا می‌توان آن را به اشخاص فاقد سند سجلی (فاقدین شناسنامه) که اساساً هیچگونه سند سجلی و شناسنامه‌ای ندارند، تعمیم و تسری داد؟
توضیح آنکه، بر اساس دیدگاه حقوقدانان، الفاظ و عبارات آرای وحدت رویه، هرگز معادل الفاظ و عبارات قانون و حتی آیین‌نامه نیست و فلسفه رأی وحدت رویه، ارائه تفسیری روشن و حل اختلاف در موضوعی جزئی و در حدود موضوع آرا می‌باشد.
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه :
1- اولاً، هر چند مفروض آن است که خواهان پس از عدم حصول نتیجه از رسیدگی اداری به دادگاه مراجعه و دعوایی به خواسته الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه مطرح می‌کند؛ اما طرح این دعوا مستلزم ارائه مستنداتی مبنی بر استنکاف اداره ثبت احوال از صدور شناسنامه نمی‌باشد و در فرض سؤال، دعوای خواهان قابلیت استماع دارد.
ثانیاً، با توجه به رأی وحدت رویه شماره 748 مورخ 24/1/1395 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، چنانچه خواهان به ادعای ایرانی بودن خود، دعوای الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه را خواستار شود، الزام آن اداره منوط به آن است که به طریقی که در قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدی؛ از جمله ماده 45 این قانون پیش‌بینی شده است، شرایط مدعی برای صدور شناسنامه؛ از جمله از حیث هویت و تابعیت احراز شود؛ بنابراین، دادگاه رسیدگی‌کننده می‌تواند حسب مورد در جهت احراز هویت و یا تابعیت خواهان، مراتب را به مراجع انتظامی و یا شورای تأمین شهرستان ارجاع دهد؛ بدون آنکه نیازی به صدور قرار عدم استماع دعوا و یا قرار اناطه باشد.
2- با توجه به پاسخ بند 1، پاسخ به این سؤال منتفی است.
3- هر چند حکم اثبات نسب بر اساس ادله و مدارک ارائه شده از سوی طرفین دعوا صادره شده است؛ بویژه آنکه یکی از ادله اثبات دعوا، اقرار مدعی‌علیه می‌باشد؛ اما از آنجا که صدور شناسنامه و پذیرش تابعیت امری حاکمیتی است، در فرض سؤال تردید در هویت و یا تابعیت ایرانی اشخاص فاقد سند سجلی موضوع ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدی نیز امری متصور است.
4- صرف نظر از اینکه این اداره کل از پاسخ‌گویی به پرسش‌های ناظر بر مصوباتی که به صورت رسمی منتشر نشده است، معذور است، مطابق مقررات و رأی وحدت رویه شماره 658 مورخ 20/1/1381 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، در موارد تردید در تابعیت شخص، اداره ثبت احوال موضوع را به شورای تأمین ارجاع می‌نماید و در فرضی که شورای تأمین تابعیت ایرانی شخص را رد کند، نتیجه به اداره ثبت احوال اعلام می‌شود و این اداره بر مبنای نظر شورای تأمین اتخاذ تصمیم و آن را به متقاضی و ذینفع ابلاغ می‌کند. ذینفع مطابق ماده 3 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدی می‌تواند به این تصمیم در هیأت حل اختلاف مقرر در این ماده اعتراض کند؛ این اعتراض فاقد مهلت است و رأی هیأت حل اختلاف وفق ماده 4 همین قانون ظرف ده روز در دادگاه عمومی محل قابل اعتراض است؛ رأی دادگاه نیز مطابق تشریفات مقرر در قانون آیین دادرسی مدنی در دادگاه تجدید نظر قابل تجدید نظر خواهی است.
5- صرف نظر از آنکه گزارش پرونده‌های موضوع رأی وحدت رویه شماره 658 مورخ 20/1/1381 هیأت عمومی دیوان عالی کشور ناظر به افرادی است که به تصمیم هیأت حل اختلاف مبنی بر ابطال شناسنامه صادره برای آن‌ها معترض هستند، این رأی وحدت رویه با ابتنای بر عموم و اطلاق ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدی در خصوص صلاحیت شورای تأمین شهرستان برای رسیدگی به موارد تردید در تابعیت و فرایند پس از اعلام نظر این شورا صادر شده است. بر این اساس و با لحاظ رأی وحدت رویه یادشده، در تمام موارد تردید در تابعیت افراد؛ اعم از آنکه سابقاً شناسنامه‌ای برای آن‌ها صادر شده یا نشده باشد، به ترتیب مذکور در ماده 45 یادشده رفتار می‌شود.
