استعلام :
به موجب اصول ششم، هفتم، یکصدم، یکصد و یکم، یکصد و دوم، یکصد وسوم، یکصد و پنجم و یکصد و ششم قانون اساسی، شوراهای اسلامی کشور به عنوان تحقق اصل بنیادین جمهوریت «نظام مقدس جمهوری اسلامی و اتکاء امور کشور به آرای عمومی و از ارکان تصمیم¬گیری و اداره امور کشور» پیش بینی گردیده¬اند در قوانین عادی به ویژه قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 75 شرح وظایف و اختیارات شوراها و همچنین سازوکار نظارت اعم از مصوبات و رسیدگی به تخلفات اعضاء مورد تصریح قرار گرفته است مع الوصف اخیراً اداره کل بازرسی استان قم به استناد قانون و آئین نامه اجرایی تشکیل سازمان بازرسی کل کشور شوراهای اسلامی شهر را نیز مشمول نظارت و بازرسی خود می¬داند این درحالی است که در ماده2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کشور دستگاه¬های مشمول بازرسی احصاء گردیده و با وجود آخرین اصلاح قانون موصوف در سال 92 از شوراهای اسلامی کشور به عنوان دستگاه مشمول بازرسی به طور صریح نام برده نشده که این وضعیت موجب بروز اختلاف شده است ذیلاً به اعم دلایل شورای اسلامی شهر مبنی برعدم امکان قانونی ورود سازمان بازرسی به شوراهای شهر تقدیم حضور می¬گردد متمنی است با استدلال و استناد نظر آن اداره کل محترم را جهت وصول به حقیقت مرقوم و امر به ارسال فرمائید:
اعم از شورای اسلامی قم مبنی بر عدم امکان ورود سازمان بازرسی به شوراهای اسلامی از این قرار است:
1-مستفاد از ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور شوراهای اسلامی در زمره نهادها و دستگاه¬های مشمول بازرسی قرار ندارند زیرا بر اساس ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور بازرسی و نظارت مستمر کلیه وزارت¬خانه¬ها و ادارات و امور اداری و مالی دادگستری سازمان¬ها و دستگاه¬های تابعه قوه قضائیه و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و شرکت¬های دولتی و شهرداری¬ها و مؤسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات عام المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمان¬هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک می¬نماید و کلیه سازمان¬هایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها است بر اساس برنامه منظم ملاحظه می¬گردد که شوراهای اسلامی مشمول هیچ کدام از موارد ذکر شده در بند الف ماده 2 قانون یاد شده نمی¬گردد چنانچه قرینه این بند از ماده 2 قانون موصوف در بند ج مورد مداقه قرار گیرد معلوم می¬شود شوراهای اسلامی و مجلس شورای اسلامی و امثال آن عامدانه از شمول بازرسی استثناء شده اند بند ج ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مقرر می¬دارد: اعلام موارد تخلف و نارسائیها و سوء جریانات اداری و مالی در خصوص وزارت¬خانه ها و نهادهای انقلاب اسلامی و بنیادها به رئیس جمهور در خصوص مؤسسات و شرکت-های دولتی وابسته به دولت به وزیر ذی¬ربط و در مورد شهرداری¬ها و مؤسسات وابسته به وزیر کشور و در خصوص مؤسسات غیردولتی کمک بگیر از دولت به وزیر ذی¬ربط و درخصوص سوء جریانات اداری و مالی مراجع قضایی و واحدهای تابعه دادگستری به رئیس قوه قضائیه و در موارد ارجاعی کمیسیون اصل نود قانون اساسی و نتیجه بازرسی به آن کمیسیون اعلام خواهد شد با توجه به بند ج ماده 2 قانون مذکور معلوم می¬گردد که گزارش تخلف شوراهای اسلامی به هیچ¬کدام از مقامات مصرح در این بند قابل انعکاس نمی¬باشد زیرا اعلام موارد تخلف به وزیر کشور مربوط به شهرداری¬ها و مؤسسات وابسته به شهرداری است و آنچه که قرار است به وزیر مربوط گزارش شود در ارتباط با مؤسسات غیردولتی کمک بگیر از دولت می¬باشد که شوراهای اسلامی هیچ¬گاه مؤسسه غیردولتی کمک بگیر از دولت محسوب نمی¬گردد از طرفی شوراهای اسلامی جزء سازمان¬هایی که شمول قانون مستلزم ذکر نام آنها است به شمار نمی¬رود ضمن اینکه علی فرض محال امکان ورود بازرسی در نحوه هزینه کرد بودجه تحصیل حاصل اتفاق می¬افتد چرا که بر فرض که بازرسی مورد تخلفی را به دادسرا گزارش کند و شورای اسلامی آن را قبول نداشته باشد بر اساس قانون موضوع به حسابرس رسمی ارجاع می¬شود حال چنانچه حسابرس اعلام کند که تخلف صورت نگرفته است علی¬القاعده دادسرا مطابق با نظر حسابرس رسمی قرار منع تعقیب صادر خواهد کرد بدین معنی که در نهایت موضوع موکول به نظر حسابرس رسمی است دقیقاً شوراهای اسلامی مطابق با آئین¬نامه فوق الاشاره همواره و هر سال مکلف هستند حسابرسی و ممیزی از حساب¬های خود را با انتخاب حسابرس رسمی عضو جامعه حسابداران رسمی انجام دهند و حسابرس مکلف است یک نسخه از گزارشی حسابرسی را به شورای مافوق ویک نسخه دیگر را به وزارت کشور ارسال نمایند و چنانچه گزارش حسابرسی متضمن سوء استفاده و حیف و میل اموال شورای مربوط باشد شورای مافوق و وزارت کشور مراتب را با مدارک و مستندات به مراجع قانونی اعلام نماید لذا موازی کاری کاملاً بی معنا می¬باشد و به همین خاطر است که شوراهای اسلامی جزء دستگاه¬های مشمول بازرسی قرار ندارند.
2-نحوه بررسی تخلفات شوراها و اعضاء به صراحت در مواد 79 تا 82 مکرر2 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور وانتخاب شهرداران توسط قانونگذار و مقامات صلاحیت دار معترض نیز به وضوح تبیین شده اند ماده 79 قانون موصوف مقرر می¬دارد: به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی هیأت¬هایی به نام هیات حل اختلاف رسیدگی به شکایات به ترتیب زیر تشکیل می¬گردد بر اساس ماده موصوف هیات حل اختلاف در شهرستان¬ها با عضویت رئیس دادگستری، فرماندار و .. و در استان ها: استاندار، رئیس کل دادگستری و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و.. هیأت مرکزی حل اختلاف رئیس یا یکی از معاونان دیوان عدالت اداری معاون رئیس جمهور، معاون وزیر کشور، معاون دادستان کل کشور و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به پیشنهاد کمیسیون امنیت ملی و.. می¬باشد.
3- بر اساس آئین نامه نحوه هزینه بودجه شوراهای اسلامی مصوب29/2/92 هیأت وزیران نحوه تنظیم بودجه شورا ونظارت بر حسن اجرای آن مشخص شده است ودر ماده9 این آئین¬نامه قانونی : حسابرسی و ممیزی از حساب¬های هزینه ای شورا با انتخاب حسابرس رسمی منتخب شورا انجام خواهد شد تبصره1 ماده9 آیین¬نامه مقرر می¬دارد: حسابرس مکلف است یک نسخه از گزارش حسابرسی را به شورای مافوق و یک نسخه دیگر را به وزارت کشور (واحدهای تابع استانی و شهرستانی حسب مورد) ارسال نماید تبصره 2 در مواردی که گزارش حسابرس متضمن سوء استفاده و حیف و میل اموال شورای مربوط باشد شورای مافوق و وزرات کشور مکلفند مراتب را با مدارک ومستندات به مراجع قانونی اعلام نمایند. ملاحظه می¬گردد که قانونگذار در خصوص هزینه بودجه شوراهای اسلامی کشور سازوکار دقیق تعریف کرده است به نحوی که نظارت سازمان بازرسی کاملاً اتلاف هزینه و موازی کاری خواهد بود این در حالی است که در رابطه با سایر وزارت¬خانه ها چنین سازوکاری با این شکل توصیف نگردیده است .
4-گاهی تصور می¬شد که شوراهای اسلامی جزء دستگاه¬هایی است که دولت بر آنها نظارت و کمک می¬کند و با این تصور مشمول بازرسی قرار می¬گرفت دراین خصوص باید گفت همان¬گونه که مستحضر می¬باشید دولت هیچ کمکی به شوراها نمی¬کند و ردیف بودجه ای در این خصوص وجود ندارد تنها مصوبات شورای اسلامی شهر جهت انطباق با قانون به فرمانداری ارسال می¬گردد همان¬گونه که مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت انطباق باشرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال می¬شود و همان¬طور که هیچ¬گاه شورای نگهبان مرجع ناظر بر هزینه کرد مجلس شورای اسلامی و حقوق اعضاء مجلس و نحوه و میزان پرداخت حقوق به کارکنان و نمایندگان مجلس نیست کمیته انطباق فرمانداری نیز مرجع نظارت بر حقوق اعضاء شورای اسلامی شهر و کارکنان آن نمی¬باشد و این از بدیهیات است .
5-گاهی تصور می¬شد که منظور از واژه شوراها در بند ب ماده 11 قانون اصلاح موادی از قانون سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال93 شورای اسلامی شهر و روستا است البته سازمان بازرسی نیز خود واقف به این مساله است که لفظ شوراها ارتباطی به شوراهای اسلامی شهر و روستا ندارد با این حال به لحاظ رفع هر گونه شبهه نظریه معانت قوانین اداره کل تدوین قوانین مجلس شورای اسلامی در این خصوص اخذ گردیده که مرقوم شده است مستند به مشروح مذاکرات جلسه دویست و سوم (203) دوره نهم مجلس شورای اسلامی لفظ شوراها مذکور در بند ب ماده11قانون اصلاح موادی از قانون سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال93 شامل شوراهای اسلامی شهر و روستا نمی¬شود.
6-بخشنامه شماره61/6/5790 مورخ 7/5/86 وزارت کشور و نظریه شماره 34918/265 مورخ 2/4/86 معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری با صراحت عدم امکان ورود سازمان بازرسی را در مورد شوراها متذکر شده است .
جهت مزید استحضار اینکه: سازمان بازرسی کل کشور طی دادخواستی ابطال بخشنامه موصوف را از دیوان عدالت اداری تقاضا نمود مذاکرات قضات دیوان عدالت حاکی از این است که تعداد معتنابهی از قضات عقیده بر عدم امکان بازرسی داشته اند مع الوصف هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی یک نظریه شکلی وبدون ورود در ماهیت دادخواست سازمان محترم بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال نظریه دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه¬های اجرایی ریاست جمهوری را مردود اعلام نمود. دلیل سازمان بازرسی مبنی بر امکان ورود سازمان بازرسی به شوراها استناد به قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به ویژه بند الف و ج ماده 2 این قانون می¬باشد که فاقد صراحت در این خصوص است.
خواهشمند است دستور فرمایید نظریه مستند و مستدل آن اداره کل امر به ارسال گردد./ع
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه :
هرچند با عنایت به اصل 100 قانون اساسی، شوراهای اسلامی جزء دستگاه¬های اداری موضوع اصل 174 قانون اساسی محسوب نمی¬گردند و همچنین مشمول عناوین مصرح در بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 19/7/1360 با اصلاحات و الحاقات بعدی نمی¬شوند و حکمی دایر بر نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور در مورد شوراهای اسلامی در بند الف ماده قانونی اخیرالذکر پیش¬بینی نشده است و به عبارت دیگر شوراهای اسلامی مشمول نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور موضوع ماده 2 قانون پیش¬گفته نمی¬شوند و موضوع بند ب ماده 11 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 15/7/1393 ناظر به تصمیمات شوراهای تصمیم¬گیر در معاملات دستگاه¬های دولتی و عمومی غیردولتی و دستگاه¬های مشمول بازرسی می¬باشد، نه شوراهای اسلامی، لکن به موجب بند ج ماده 2 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و تبصره 3 ماده 6 قانون مذکور مصوب 7/8/1390 مجمع تشخیص مصلحت نظام و قانون تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 23/8/1394 مجمع تشخیص مصلحت نظام و اینکه سازمان بازرسی کل کشور جزء دستگاه¬های نظارتی موضوع تبصره 3 ماده 6 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد محسوب می‌گردد، لذا سازمان مرقوم حق اعمال نظارت و بازرسی بر شوراهای اسلامی شهر و روستا در محدوده قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و در مدت زمان اعتبار آن با توجه به آزمایشی بودن قانون اخیرالذکر را دارد./ش ﻫ
